La herramienta para controlar el gasto público

Los avances más exitosos, a nivel internacional, en materia de control del gasto público están asociados a la incorporación de los modernos sistemas de presupuestación por resultados a las finanzas públicas (lo que se conoce como “performance budgeting”). Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, entre otros, han mejorado la gestión del gasto mediante estos sistemas. Se trata de un enfoque gerencial del gasto público.

En términos de microeconomía del sector público, el principio de la presupuestación por resultados es claro: hay que definir metas básicas de la gestión de cada ministerio y calcular los recursos humanos y materiales que se necesitan para hacer realidad las metas. Es una labor de ingeniería de la producción pública, apoyada en tecnologías de información y en la minería de datos. Por ejemplo, hay que calcular cuántos maestros se necesitan para atender cierta cantidad de estudiantes. O, cuántos médicos son necesarios para brindar el servicio de medicina a cierta cantidad de habitantes. El cálculo debe ser exacto. Ni más recursos de los necesarios, porque eso sería derroche de los fondos públicos; ni menos recursos de lo apropiado, porque eso sería suministrar un producto de baja calidad.

El país tiene legislación de avanzada en esta materia. Es importante mencionar en este tema que, desde inicios de la década anterior, el país dispone de la Ley 8131 sobre presupuestos públicos, que permite una presupuestación por resultados del más alto nivel. En el artículo 5 se establece que “los presupuestos deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo”. Esto conduce a un nuevo concepto de control y evaluación del gasto, en el artículo 52, definiendo que el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación deben generar un reporte de resultados de la ejecución de los presupuestos que permita “medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos”.

La práctica de los recortes generalistas no funciona. Sin embargo, la Ley 8131 no se aplica apropiadamente en lo relativo a la presupuestación por resultados. Las instancias centrales de las finanzas públicas, como el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República, han hecho esfuerzos para mejorar el proceso. Sin embargo, para que la presupuestación avance hacia un nivel de mayor calidad es necesario que los ministerios y las instituciones autónomas mejoren su capacidad gerencial, comenzando por los líderes de estas entidades. Todavía predomina en las dependencias públicas la vieja práctica presupuestaria, en donde el presupuesto del año siguiente es el del año actual más un porcentaje de crecimiento, definido centralmente por los lineamientos presupuestarios. Formalmente se enuncian los productos de la gestión pública, para cumplir con los requisitos de los formularios presupuestarios. Pero esta definición de productos es muy general e imprecisa, y no tiene relación con los recursos utilizados, como lo establece el artículo 5 de la Ley 8131. Es decir, no se ha realizado la tarea técnica que necesita la presupuestación por resultados: no hay un trabajo de ingeniería de la producción pública que cuantifique la relación entre los productos y los recursos necesarios. De esta manera, el gasto presupuestado va por un lado y la “definición” de productos y metas va por otro lado. Como consecuencia, el gasto se ajusta al límite establecido centralmente, mediante un recorte intuitivo de las partidas que lucen como excesivamente altas. Pero, la intuición es el peor fundamento que se pueda tener en esta materia. El riesgo de cometer errores es muy alto. Cualquier recorte debe realizarse con criterio técnico especializado. Si recortamos sin realizar la medición correcta, puede ser que se mantenga el derroche, o que recortemos tanto que generemos insuficiencia de recursos y por lo tanto el producto público será de mala calidad.

En consecuencia, estamos desperdiciando el marco de acción que suministra la Ley 8131. Como se ha dicho reiteradamente en varios foros, este país tiene mucha legislación para gobernar bien. Han faltado los gerentes que tengan la capacidad de aplicar lo que está definido. Pero, no hay tiempo para más atrasos. Los ministerios y las instituciones autónomas deben actuar con solvencia técnica, liderados por gerentes de muy alto nivel y de experiencia sobrada en cada tema. No es tan difícil presupuestar bien.