La presupuestación por resultados urge

Como parte del ajuste fiscal, hay que avanzar hacia la presupuestación por resultados. Desde inicios de la década anterior, el país dispone de la Ley 8131 que permite una elaboración moderna del Presupuesto Nacional. Lamentablemente, esta ley no se cumple en lo relativo a la presupuestación por resultados. Todavía predomina en las dependencias públicas la vieja práctica presupuestaria, en donde el presupuesto del año siguiente es el del año actual más un porcentaje de crecimiento, definido centralmente por los lineamientos presupuestarios.
La ley 8131 no se aplica. Hace un tiempo, la directora de Presupuesto Nacional, Marjorie Morera, declaró que domina el método “incrementalista”, lo que revela que la presupuestación por resultados está atrasada (La Nación, 25/8/2017). En ese sentido, el Departamento de Presupuesto Nacional tiene clara la necesidad de un cambio, pero debe enfrentar limitaciones institucionales.
El cambio presupuestario hoy. Está finalizando la tramitación del proyecto de Ley de Presupuesto Nacional para 2018 en la Comisión de Hacendarios de la Asamblea Legislativa. Dicho trámite no cambió la situación del método presupuestario imperante en el país. Durante la revisión de ese proyecto se perdieron oportunidades de realizar ejercicios útiles de presupuestación por resultados. Por ejemplo, en lo relativo al gasto salarial hay varias cosas que se pueden realizar. El componente más importante del “gasto funcional” del Presupuesto se refiere a las plazas que utilizan los ministerios. El 80% de las plazas son ocupadas por maestros del MEP y de CEN-CINAI, policías de diversa naturaleza (de seguridad, de las cárceles y de tránsito) y personal del sistema judicial. Recortar esas plazas sería muy complejo funcionalmente; en la práctica podría significar la reducción de la actividad sustantiva del Gobierno. Por eso hay una imprecisión cuando se piensa que la salida es el “recorte de plazas”. Es muy probable que una parte de esas plazas no se usen eficientemente, pero tratar de recortarlas sería una tarea difícil de realizar, en términos legales, institucionales y políticos. Algo similar sucede con otros aspectos del “gasto funcional”. En consecuencia, el tema estratégico no es recortar sino controlar el crecimiento del gasto funcional. En ese sentido, en la Comisión de Hacendarios se puede hacer (será en otra oportunidad) un ejercicio de control de acuerdo a lo siguiente.
El método “incrementalista” no permite saber si las plazas del Gobierno se usan eficientemente. Hoy, los ministros viven en zona de confort porque nadie les obliga a explicar la eficiencia de las plazas. En ese contexto, se ha impuesto la práctica “incrementalista” de pedir plazas adicionales para las “necesidades urgentes”. Así, la discusión del presupuesto se limita a “evaluar” si las plazas adicionales son necesarias, como si lo existente estuviera perfecto. Esa labor tiene un final anunciado: el ministro ganará y el “diputado evaluador” perderá. ¿Cómo se le dice a un ministro que las plazas adicionales no son necesarias, si no se sabe qué pasa con el total de las plazas existentes? Por lo tanto, hay que forzar a los ministerios para que hagan explícito el grado de eficiencia en el uso de las plazas.
Propuesta: el “congelamiento condicionado” de las plazas. Ante esta realidad, la Comisión de Hacendarios debería modificar el método de revisión de las plazas, definiendo, en una primera ronda, que el total de plazas del año actual está congelado para el siguiente año. Los ministros van a argumentar que necesitan incrementar las plazas para las “necesidades urgentes”. Por lo tanto, en la siguiente ronda de negociación, la Comisión de Hacendarios deberá pedir una evidencia de la eficiencia en el uso del total de plazas, planteando algo como lo siguiente: “podríamos autorizar cierto aumento de plazas si el ministerio demuestra que está usando eficientemente las plazas actuales, tiene tres meses para demostrarlo”. De esta manera, se agrega una noción de productividad del gasto: se autorizan más recursos si está usando eficientemente los actuales. Si no es así, no habrá recursos adicionales. Esto es control del crecimiento del gasto. Lo que hoy no crece, mañana no será gasto “inflexible”.
Esta revisión, como primera experiencia, no resolverá completamente la posible ineficiencia en el uso de las plazas. Pero, será un primer aviso de que viene la presupuestación por resultados.