Costa Rica necesita urgentemente un Pacto Fiscal

La situación fiscal de Costa Rica es crítica. De acuerdo al programa macroeconómico del Banco Central el déficit del Gobierno llegará en 2018 al 7,2% del Producto Interno Bruto (PIB), si no se aplican correctivos. Desde 2009 tal déficit ha crecido gradualmente sin que se realicen acciones apropiadas de política fiscal. El siguiente gráfico revela que el problema actual es el resultado de la acumulación de déficits de una década. En línea negra se muestran los gastos del Gobierno Central y en línea azul los ingresos; el déficit se muestra como un área morada. Al respecto, es claro que se trata de un problema de ingresos insuficientes y de un crecimiento descontrolado del gasto.

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De esta manera, año tras año, al no existir los ingresos suficientes para financiar los gastos, el Gobierno ha tomado deuda, interna y externa, que se ha acumulado hasta llegar al 54% respecto al PIB, según el Banco Central. Este nivel de endeudamiento es excesivo para una economía pequeña como la costarricense. ¡Hay que actuar pronto¡

El proyecto legislativo. Ante este panorama, si es aprobado el proyecto legislativo en trámite permitirá un ajuste fiscal moderado. El proyecto contiene elementos que son importantes para mejorar las finanzas del Gobierno, pero son insuficientes. Además, hay aspectos por el lado del gasto que sobran porque son inconvenientes para una sana administración de las erogaciones gubernamentales. Independientemente de cómo termine la historia del proyecto, es probable que permanezca una parte importante de los problemas fiscales. A continuación revisamos los aspectos más importantes, de cara a la formulación de un Pacto Fiscal que se pueda acordar más allá de la coyuntura actual.

El principal componente del proyecto legislativo es la conversión del impuesto sobre las ventas a un impuesto sobre el valor agregado (IVA), que ampliaría la base de cobro del tributo, principalmente a los servicios. En un artículo anterior (“El IVA es regresivo”) mencioné que un estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, publicado en agosto, concluye que, al pasar del actual gravamen sobre las ventas al nuevo IVA, “el impuesto resulta aún más regresivo… el 10% más pobre destina más del 8% de su ingreso al pago del impuesto, en tanto que el 10% más rico solamente destina el 1.37% de su ingreso”. Por el lado de los ingresos, esto se complementa con varios cambios como el ajuste del impuesto sobre la renta de las personas, que recaerá sobre los salarios y las pensiones más altas. Pero, no hay acciones para gravar adecuadamente a los grandes contribuyentes, con lo que se revela que el proyecto tiene una “opción preferencial” por los segmentos de ingreso alto.

En la parte del gasto, hay cambios importantes como la modificación del sistema de sobresueldos de los empleados gubernamentales, y la aplicación de un sistema de evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. Esto debe rendir sus frutos en el mediano y en el largo plazo, aportando al control del crecimiento del gasto salarial. Sin embargo, además de lo anterior, se introduce una regla fiscal cuya aplicación genera muchas dudas. Es claro que debe controlarse el crecimiento del gasto. Hay dos vías para enfrentar el asunto. Una opción es el recorte indiscriminado del gasto, con énfasis financista, sin importar las repercusiones sobre las funciones esenciales del estado. La otra vía es un control ordenado del crecimiento del gasto, con las técnicas modernas de presupuestación que permiten compatibilizar la restricción de los recursos con la administración del gasto de acuerdo a la eficiencia y la calidad del mismo. El proyecto opta por la primera vía: el control indiscriminado. Por ejemplo, la regla fiscal establece que, si la deuda del Gobierno es superior al 50% respecto al PIB, lo que se cumple hoy, se exime a las autoridades fiscales de ejecutar los gastos que hayan sido asignados legalmente a fines específicos. Con esta disposición el Ministro/a de Hacienda adquiere poderes extraordinarios para recortar el gasto indiscriminadamente. Se trata de una regla de inspiración neoliberal. El énfasis se pone en lo financiero y no en las funciones estatales estratégicas. Al respecto, existe el riesgo de un recorte excesivo del gasto social, en especial del gasto educativo y de las erogaciones que protegen a la niñez y a los ancianos en condición de pobreza.

Los problemas del proyecto. Por lo mencionado antes, es claro que el proyecto tiene insuficiencias por el lado de los ingresos y aspectos sobrantes en lo relativo al control del gasto. En ese sentido, el proyecto tiene problemas por tres razones básicas.

Por una parte, los sindicatos gubernamentales se oponen a varios de los cambios en el campo del control de los gastos, como las modificaciones en el sistema de sobresueldos de los empleados gubernamentales, y la aplicación de un sistema de evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. No se le aporta nada con esta posición a la búsqueda de un desarrollo más inclusivo. Con esto se limitan las posibilidades de administrar el gasto con criterios apropiados de eficiencia y calidad. Y, desde la perspectiva del mediano y el largo plazo, los sindicatos se están auto limitando para obtener un sistema de remuneración más beneficioso para el trabajador público que pueda contener los tradicionales ajustes por inflación como también ajustes por el desempeño eficiente. Los sindicatos han mencionado correctamente el carácter regresivo de los cambios por el lado del ingreso; pero, esta mención pierde fuerza al mantener la negativa a los cambios por el lado del gasto.

Por otra parte, los componentes del proyecto no tocan apropiadamente a los grupos de ingreso alto (principalmente al “1% de arriba”), por lo que el resto de la población absorberá la mayor parte de los costos. En ese sentido, hay información que hace pensar que lo que se denomina como grandes contribuyentes y grandes empresas territoriales (GETES) no contribuye adecuadamente a la tributación. En los últimos diez años, el impuesto a la renta de las personas jurídicas cambió del 3,1% al 2,6% respecto al PIB. Eso significa una pérdida anual de 150.000 millones de colones. Por el contrario, el aporte del impuesto a la renta de las personas físicas aumentó del 0,7% al 1,4% respecto al PIB. Además, un informe presentado en abril por la Contraloría General de la República (CGR) indica que el 25% de las GETES declaró pérdidas o ninguna utilidad, durante el período 2010 – 2016 (La Nación, 10/4/2018). Tal reporte encontró situaciones curiosas como: “la presentación de gastos por depreciación cuando no se informa sobre activos, presentación de otros gastos financieros cuando no se informa sobre pasivos”. Esta realidad tributaria de las grandes empresas contrasta con el proyecto legislativo, que no contiene acciones apropiadas destinadas a este tipo de empresas.

Finalmente, la propuesta legislativa, mediante la regla fiscal y otras acciones relacionadas, le daría una capacidad discrecional de recorte de gasto al Ministro/a de Hacienda que pondría en peligro las funciones vitales de la acción pública. El riesgo de este aspecto es abrir la posibilidad de que un gabinete económico conservador pueda lesionar seriamente algunas capacidades esenciales del estado costarricense, principalmente en el campo social. Por ejemplo, el proyecto legislativo elimina el financiamiento estatal del principal fondo social: el Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares (FODESAF). Al respecto, el proyecto suprime la obligación del Gobierno de aportar recursos a ese fondo, que normalmente equivalen al 1% del PIB. Así, el gasto de FODESAF queda a discreción del Ministro/a de Hacienda. La forma de redacción en esta materia, por parte del proyecto, revela la naturaleza financista e indiscriminada que está a la base de la regla fiscal. La ley de FODESAF establece una fórmula clara de financiamiento de dicho fondo:

“Artículo 26.-

Los gastos que se generen con ocasión de la administración del Fondo constituido en la presente Ley, por parte de la Desaf, deberán incluirse en el presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los ingresos estimados y presupuestados por el Poder Ejecutivo mediante la asignación equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión de diferentes infracciones, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.”

El proyecto legislativo, sin ningún miramiento, aplica el recorte indiscriminado modificando este artículo 26:

“Refórmese el artículo 26 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares… para que se lea de la siguiente manera:

(…)

Artículo 26-

Los gastos que se generen con ocasión de la administración del Fondo constituido en la presente Ley, por parte de la Desaf, deberán incluirse en el presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los recursos presupuestados por el Poder Ejecutivo, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.”

¡Sorprendente¡ El artículo 26 tiene unos pocos años de existencia. Se creó precisamente para garantizar el financiamiento del principal fondo social del país. Y aquí, el proyecto legislativo, con absoluta frialdad, elimina los recursos por el equivalente al 1% del PIB. Quienes defienden este tipo de acciones argumentan que se hace porque los recursos del FODESAF no se administran eficientemente. Pero, eso no da base para que se elimine el financiamiento de un plumazo. Tal acción demuestra que existe lo que hemos denominado el recorte indiscriminado. La alternativa es la aplicación de las técnicas modernas de presupuestación que permiten compatibilizar la restricción de los recursos con la administración del gasto de acuerdo a la eficiencia y la calidad del mismo. Este caso de FODESAF es un ejemplo de la lógica de regla fiscal. Sin embargo, aún hay más. En la mira están el financiamiento constitucional para la educación y el FEES, el financiamiento constitucional para el Poder Judicial, y otros fondos similares (La Nación, 24/9/2018). Que se requiere mejorar la eficiencia y la calidad del gasto que se financia con esos recursos. Desde luego. Pero, no es con el recorte indiscriminado que se logra la eficiencia y la calidad del gasto público.

El Pacto fiscal. Estos tres problemas se han originado en la inflexibilidad de los grupos de presión que defienden sus intereses. Por una parte, los sindicatos gubernamentales no se han abierto a las tendencias modernas de administración pública que demuestran la posibilidad de compatibilizar el manejo riguroso de la restricción de recursos con la gestión de la eficiencia y la calidad. Por otra parte, los grupos de ingreso alto no muestran flexibilidad para discutir francamente un mejor aporte a la estructura tributaria nacional. Probablemente, éste es el momento en donde la inflexibilidad del “1% de arriba” se muestra con mayor intensidad, en los últimos 30 años. Una actitud más abierta, en este momento, podría darle un salto de calidad a la política pública y abrir espacios vitales para impulsar el desarrollo nacional. Finalmente, los sectores más conservadores de la política nacional, hoy con gran influencia en la toma de decisiones gubernamentales, se aferran a un esquema neoliberal de administración fiscal que no ayuda a la generación de consensos. En particular, la forma de ver el gasto público, como algo dañino para el país, conduce a una visión cortoplacista, poniendo el énfasis en el recorte indiscriminado del gasto. Estos sectores también deben flexibilizarse y aprender de las técnicas modernas de presupuestación. Un análisis sereno de esta opción moderna debe mostrar que es posible administrar el gasto en concordancia con la restricción de recursos, logrando, a la vez, objetivos de desarrollo productivo y social.

Mientras no se resuelvan estos problemas, seguirá la inestabilidad fiscal y el descontento de muchos grupos de presión limitará la aprobación de los cambios necesarios. Por eso deben abrirse los espacios de diálogo nacional para generar un Pacto Fiscal en el que todos los sectores dejen a un lado las inflexibilidades, y aporten lo correcto. No es válida la figura de que “es mejor asumir ahora el trago amargo para evitar un ajuste más doloroso en el futuro”. La frase es válida si todos damos una cuota apropiada de sacrificio. Pero eso no está sucediendo.

A continuación presentamos algunos elementos que se podrían incluir en ese acuerdo nacional.

El control del crecimiento del gasto. Hay muchas evidencias de que el gasto del Gobierno no está bien administrado. Hay desorden en materia salarial, por la dispersión y el nivel de las remuneraciones que no se asocian al desempeño de los funcionarios. La cantidad de plazas ha crecido sin control. Además, el sistema presupuestario opera con criterios anticuados ya que no analiza la eficiencia, ni el costo, ni la calidad de las erogaciones. Un Pacto Fiscal debe aceptar esa realidad como punto de partida y generar un programa efectivo de control del crecimiento del gasto. Una opción es el recorte indiscriminado, de base anti estatista. Otra vía es el control ordenado del crecimiento del gasto. Esta vía es la presupuestación por resultados (conocida como “performance budgeting” en los países de la OCDE). Desde inicios de la década anterior, el país dispone de la Ley 8131 sobre presupuestos públicos, que permite una presupuestación por resultados del más alto nivel. En el artículo 5 se establece que “los presupuestos deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo”. Esto conduce a un nuevo concepto de control y evaluación del gasto, en el artículo 52, definiendo que el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación deben generar un reporte de resultados de la ejecución de los presupuestos que permita “medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos”.

La presupuestación por resultados es la herramienta que identifica las metas básicas de cada ministerio y calcula los recursos humanos y materiales que se necesitan para hacer realidad tales metas, sin derroche. Es una labor de gerencia moderna apoyada en tecnologías de información. Hace 25 años tal cálculo era muy difícil de realizar. Hoy es una realidad gracias a los avances de las tecnologías de la información. En el presente es posible capturar información de manera muy rápida y confiable mediante instrumentos como las tabletas o los teléfonos inteligentes. Tal información se guarda en computadoras de gran capacidad de almacenamiento. Y, lo más importante, con el hardware y el software actual, podemos hacer una minería de datos que nos habilita para diagnosticar los procesos relativos a los datos almacenados y podemos proyectar el resultado de los acontecimientos futuros, mediante análisis de múltiples escenarios que le dan mucha precisión a la toma de decisiones. Esto cambia radicalmente la administración pública.

Lamentablemente la ley 8131 no se aplica. Es el momento de ponerla en práctica, como parte del Pacto Fiscal.

La reducción de la regresividad del IVA. No es posible detener la aplicación del IVA, aunque es conocido su efecto regresivo. Sin embargo, el impacto regresivo podría disminuir, si se exime a los sectores de menores ingresos del pago del impuesto. Con voluntad esa compensación es aplicable. En ese sentido, se puede formular una propuesta. Eximir a los cuatro primeros deciles del pago del IVA puede formar parte de la negociación para establecer un Pacto Fiscal: se acepta la aplicación del IVA a cambio de garantizar que los deciles de más bajo ingreso no paguen el impuesto. Al respecto, circula una propuesta que impulsa la devolución del impuesto a esos grupos rezagados. Sin embargo, la devolución es un mecanismo riesgoso desde el punto de vista de la población pobre. No está claramente regulado en el proyecto legislativo y probablemente se basaría en un cálculo estimado del consumo hecho por los deciles beneficiados, lo que elimina las especificidades del consumo de cada familia pobre. Esto da base para pensar que la devolución se trataría de un beneficio hipotético cuyo efecto podría no ser suficiente, y con cobertura dudosa, por lo que no se garantiza el impacto efectivo en la población pobre. Esa devolución podría “estar en la cola de un venado”. Por eso, lo mejor es eximir del pago del IVA a las familias pobres, en el momento de la compra de los productos. Así el beneficio es inmediato, sin dar lugar a ninguna duda. En este tema vale la pena retomar la experiencia internacional. Puede revisarse, por ejemplo, el caso de la Tarjeta Uruguay Social, que se ha aplicado exitosamente en un contexto similar al nuestro. Se sugiere revisar las siguientes referencias:

https://www.youtube.com/watch?v=ZlkUkgJIDnQ

https://www.youtube.com/watch?v=1KYvu_i8wfQ

El aporte de los sectores de ingreso alto. Un Pacto Fiscal es efectivo cuando los sectores de ingreso alto dan un aporte correcto, en particular el “1% de arriba”. En ese sentido, las empresas grandes deben contribuir a este proceso, lo que no se cumple en todos los casos. A partir de los datos mencionados antes, se pueden valorar acciones tributarias como las siguientes. Por una parte, habría que explorar la posibilidad de formular un impuesto del 1,5% sobre los ingresos de las GETES que declaren pérdidas o ganancia nula durante dos años consecutivos. Dicho tributo se rebajaría en la declaración del impuesto sobre la renta. Es decir, el objetivo del impuesto sería presionar para obtener declaraciones más precisas. Si se declara un impuesto sobre la renta positivo, simplemente el impuesto citado “se borra”. Pero, a condición de generar declaraciones más precisas. Las GETES que declaran utilidades, según los datos de la CGR, tributan un porcentaje cercano a ese 1,5%. Por otra parte, se podría establecer un impuesto solidario transitorio sobre las utilidades de todo tipo de gran contribuyente, para recuperar algo de los 150.000 millones citados antes. Finalmente, circula la propuesta de aplicar un impuesto específico sobre las utilidades de los operadores de tarjetas de crédito. En ese sentido, parece razonable que el sector financiero, uno de los grandes ganadores del crecimiento económico de las últimas tres décadas, dé su aporte al Pacto Fiscal. Desde luego, hay más propuestas en este tema, lo que mencionamos es una pequeña muestra.

El Pacto Fiscal es urgente. Si hay voluntad para aplicar los tres aspectos citados, entre otros, se facilitará el logro de un acuerdo más sólido, en el marco de un diálogo nacional de amplia participación.