La Reforma Presupuestaria y la Asamblea Legislativa

Asamblea Legislativa de Costa Rica, Centro para la Democracia (US-AID), San José, Costa Rica, Marzo 1994.

OBJETIVO DEL DOCUMENTO

A finales del mes de diciembre de 1993, el Centro para la Democracia en conjunto con la Asamblea Legislativa, contrató los servicios de una consultoría a Francisco Esquivel y Guillermo Zúñiga para realizar un estudio conducente a identificar mecanismos por medio de los cuales, la Asamblea Legislativa de Costa Rica podría realizar el control político en el Proceso de Formulación Presupuestaria.

La consultoría se inició en el mes de enero de 1994. Se entrevistaron personajes que ocupan posiciones claves en el proceso presupuestario, se revisó una cantidad grande de material que se ha elaborado al respecto, se discutieron distintas opciones con expertos interesados en el tema y se revisaron experiencias de otros países.

Los resultados se presentan en el documento. Debe llamarse la atención sobre el hecho de que en opinión de los consultores, el control político de la Asamblea Legislativa cobra sentido en el tanto forma parte de un proceso presupuestario como el que se propone en este documento. Para facilitar esa función se identifica una unidad especial de apoyo a la Asamblea Legislativa.

Conclusiones

Ante la falta de mecanismos operativos adecuados el proceso presupuestario está perdiendo su eficacia para el control del gasto público. En particular, la articulación de los procesos de planificación con la presupuestación no ha tenido respuesta operativa. En consecuencia, se ha perdido la aspiración de convertir al Presupuesto en la expresión financiera del Plan Operativo Anual. Y, hasta el momento, el control del gasto se hace desligado de los procesos de planificación. En consecuencia, el control del gasto no es eficaz porque no dispone de herramientas apropiadas para evaluar la eficiencia y la eficacia. Los mecanismos existentes privilegian el exceso de trámites en el control del gasto público y una administración fiscal de corto plazo. En particular, este último factor limita sustancialmente las posibilidades de una gerencia pública. En este momento, sólo se hace una administración de los recursos públicos con criterios estrictamente fiscales, lo que anula una parte sustancial del esfuerzo de presupuestación. Esto se traduce en ausencia de mecanismos de programación operativa, con lo que no se pueden fijar metas de la acción sectorial. Así, como un todo, el sector público sabe que limita su gasto a un tope concordante con objetivos macroeconómicos, pero no conoce específicamente cuáles metas se están alcanzando con el accionar de sus diversos sectores de funcionamiento. En suma, se controla el monto del gasto público, pero no se conoce la eficiencia con que se usaron los recursos, ni el impacto en los grupos meta.
Lo anterior hace muy difícil el control político de la Asamblea Legislativa sobre el proceso presupuestario. En la medida en que no se formulan metas operativas, no se puede conocer el resultado de la gestión pública. El dato presupuestario de gasto no está acompañado de los resultados esperados, por lo que no se permite el control político de ese gasto, como reflexión sobre la eficiencia y eficacia del gasto propuesto, según las diferentes dimensiones de la acción pública. No es posible conocer lo que se está asignando a cada función sustantiva, así como a cada región. De igual manera no se conoce la responsabilidad gerencial del gasto, en los diferentes niveles de la gestión pública. Y de esa manera, la Asamblea Legislativa no puede ajustar la propuesta del Poder Ejecutivo, de acuerdo a una racionalidad establecida por un método de gestión pública con base en resultados.
Por lo tanto, sin dejar la tarea de programación fiscal, que es necesaria para la estabilidad macroeconómica, hay que avanzar hacia una metodología que integre tal administración fiscal con la acción sectorial, acorde con criterios de gerencia pública. En esta dirección, resulta importante reactivar mecanismos de planificación y gestión pública que permitan una asignación y evaluación del uso de los recursos, de conformidad con los objetivos del desarrollo económico y social. Esto ha hecho evidente, de conformidad con los objetivos de la Reforma del Estado, la necesidad de aplicar un modelo de gerencia pública que permita una acción estatal ágil orientada hacia la utilización eficiente y eficaz de los recursos.
Al respecto, se han dado pasos en torno a un proceso de reforma presupuestaria que permita un sistema de asignación y control del uso de los recursos públicos de conformidad con los aspiraciones citadas. En este sentido se pretende convertir al proceso presupuestario en un instrumento de asignación eficiente de los recursos públicos. Paro esto se requiere de una organización que tome en cuenta los diversos aspectos de la acción pública. No se trata de una simple administración de la demanda agregada de la economía para lograr sólo objetivos de estabilización macroeconómica. Tampoco se trata exclusivamente de una mera distribución de los recursos públicos para conseguir cada uno de los objetivos sectoriales de la acción pública, independientemente de la realidad macroeconómica del país. Más bien, la asignación eficiente de los recursos públicos debe ser un concepto que contemple todos estos aspectos, de manera integral, sin excluir a ninguno. Se trata de alcanzar objetivos en cada una de estas dimensiones de la acción pública, de tal manera que sean compatibles entre sí, y no excluyentes. En consecuencia, el proceso de reorganización presupuestaria debe buscar la armonización de estas dimensiones de la gestión estatal, generando mecanismos de programación, formulación, ejecución y seguimiento y evaluación del Presupuesto que permitan la consecución de la estabilidad macroeconómica, garantizando un espacio real para la acción sectorial del estado.
En este contexto, la evaluación política de resultados sólo es posible como paso final de un ciclo presupuestario concebido de manera sistémica. En este sentido, la evaluación superior, entendida como control político, sería el examen por la Asamblea Legislativa de la autoevaluación de gerentes estatales que disponen de instrumentos de gestión, con base en los cuales producen información para tal autoevaluación. Es decir, no es posible que la Asamblea Legislativa haga el control político, sin que existan los mecanismos de gerencia pública que permitan una formulación y una ejecución presupuestaria que produzca los informes de resultados necesarios para la evaluación. Por lo tanto, la Asamblea Legislativa participa de un proceso de gestión de recursos públicos, en donde es punto de inicio (aprobación) y de finalización (evaluación) del proceso, pero condicionada por la calidad de las instancias de ejecución. Si los niveles encargados de la ejecución de los recursos no están al nivel apropiado, se dificulta el intento del control político de los resultados.
La Asamblea Legislativa debe asumir un rol de liderazgo en el proceso de la reforma presupuestaria, con el fin de lograr un sistema presupuestario que permita el control político, en los términos mencionados. El mejoramiento del proceso debe partir de los mecanismos e instrumentos existentes, para introducir gradualmente los cambios apropiados en los ciclos presupuestarios de los próximos ejercicios fiscales. En este sentido, no se pueden esperar cambios sustanciales en un corto plazo, ya que se trata de un proceso y no de una transformación repentina. Por lo tanto, es fundamental identificar los cambios que es posible introducir en los próximos ciclos presupuestarios, para determinar las acciones eficaces que pueden aportar las comisiones legislativas encargadas del trabajo presupuestario.
Todas estas modificaciones y procesos que se proponen, pueden realizarse en el marco legal existente. Es decir, no es necesario cambiar ni una sola ley, ni crear ninguna ley nueva. Por el contrario, en muchos casos, lo que se necesita es poner en ejecución aspectos contemplados en las leyes existentes. Al respecto para facilitar la reforma presupuestaria , conviene, eso sí, que se apruebe el proyecto de Ley Orgánica de los Presupuestos Públicos que se encuentra en la corriente legislativa; a fin de ordenar aspectos diversos en la legislación existente.
Para asumir el liderazgo en la reforma presupuestaria y cumplir con las funciones que le compete en este campo, la Asamblea Legislativa debe crear una Unidad de Análisis Presupuestario que atienda los requerimientos técnicos de esas funciones. Al respecto, esta unidad debe tener los siguiente objetivos:
- Participar en el proceso de reforma presupuestaria, para garantizar una adecuada inserción de la Asamblea Legislativa, de acuerdo a los términos expresados en este informe
- Dar apoyo técnico a la Comisión de Asuntos Hacendarios, a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Público y al Plenario para que la Asamblea Legislativa cumpla eficientemente el papel que le corresponde en el ciclo presupuestario

RECOMENDACIONES

Crear la Unidad de Análisis Presupuestario en el mes de mayo próximo de tal manera que se pueda aprovechar al máximo el trabajo del nuevo período legislativo, a iniciarse en muy poco tiempo.
Solicitar a la Comisión Especial Permanente para el Control del Ingreso y del Gasto Público que elabore el Programa de Trabajo para los próximos cuatro años, en el tema de la reforma presupuestaria y el control político del gasto. Al respecto, le corresponderá un papel especial a la Comisión de Asuntos Hacendarios y a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Público.
La Comisión de Hacendarios velará por la introducción paulatina de los sistemas de información gerencial que permitan una evaluación de la eficiencia y eficacia del gasto público. Para esto partirá de los esfuerzos innovadores que se realizan actualmente y propiciará que se generalicen al resto de los Ministerios.
La Comisión Especial Permanente para el Control del Ingreso y el Gasto Público conducirá el proceso, a partir de su mandato constitutivo, haciendo ver la necesidad del mismo y que no es posible una evaluación detallada en los términos planteados inicialmente, hasta tanto no avance tal proceso de reforma presupuestaria. Al respecto, en el Programa de trabajo se destacará el objetivo de avanzar de consideraciones generales hasta llegar a una evaluación más apropiada en términos de eficiencia y eficacia del gasto público. De esta manera, conforme se desarrolle el proceso, presentará informes de avance del mismo y realizará evaluaciones de la liquidación que presente la Contraloría General de la República, con una calidad que mejorará en la medida en que se disponga de los métodos de formulación y ejecución presupuestaria mencionados en este propuesta.
Solicitar a los Ministros de Hacienda y Planificación, así como al Contralor General de la República, que faciliten la coordinación del trabajo que se deba desarrollar con base en tal Programa de Trabajo.
El Directorio Legislativo y el Centro para la Democracia deberá evaluar la factibilidad de desarrollar el plan de trabajo y la asistencia técnica respectiva que aquí se propone.