El IVA es regresivo

El gobierno afirma que el proyecto de ajuste fiscal, en trámite en la Asamblea Legislativa, es progresivo. Argumenta que el 20% de la población con los ingresos mayores absorberá el 80% del costo de dicho ajuste. Esa afirmación genera dudas, en términos generales, porque no se aportan los datos, con suficiente detalle, que respalden esa afirmación. Es curioso cómo se repite constantemente ese argumento en los medios de comunicación, y nadie ha aportado los datos que demuestren que es correcta. A este problema se agrega el hecho de que hay acciones que es difícil cuantificar porque dependen de decisiones futuras. Pero, en donde es posible demostrar que esa afirmación no se cumple es en el impacto del impuesto al valor agregado (IVA). Un estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, realizado por los economistas Rudolf Lucke y José Cordero, publicado en agosto, concluye que, al pasar del actual gravamen sobre las ventas al nuevo IVA, “el impuesto resulta aún más regresivo… el 10% más pobre destina más del 8% de su ingreso al pago del impuesto, en tanto que el 10% más rico solamente destina el 1.37% de su ingreso” (Universidad de Costa Rica: Análisis del Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Expediente 20580 y texto sustitutivo: impacto y recaudación por decil de ingreso. 1 de agosto de 2018). En este artículo vamos a profundizar en los aspectos técnicos de esa conclusión.

El argumento del Gobierno se basa en un gráfico como el siguiente. En esa ilustración se presenta el porcentaje del total de la recaudación del IVA que paga cada grupo de ingreso. Los datos que se presentan ahí, como los que se mostrarán más adelante, son una elaboración del autor de este documento, a partir de la información que presenta el estudio citado de la UCR. En dicho gráfico la totalidad de los hogares del país se divide en diez grupos del mismo tamaño. A cada grupo se le denomina decil. El decil 1 es el que tiene la población con menores ingresos, mientras que el decil 10 es el que tiene la población con mayores ingresos. Esto quiere decir que, si nos movemos de izquierda a derecha en el gráfico, nos estamos desplazando desde la parte de la población más pobre hacia la población más rica.

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Con los datos de ese gráfico el Gobierno afirmaría que el IVA es progresivo; es decir, que los deciles más ricos pagan más impuesto que los más pobres. A simple vista el argumento es atractivo, desde el punto de vista de las técnicas de comunicación. Pero, considerando todo el instrumental que nos brinda la teoría de la concentración el argumento es incorrecto. Es obvio que si los ricos tienen más pagarán más del IVA porque consumen más. Pero, con sólo eso no se puede hacer un análisis de concentración.

El error de la afirmación del gobierno radica en que asume que los diez deciles son iguales. ¿En qué son iguales los deciles? Sólo en su tamaño como cantidad de hogares. Cada decil tiene el 10% de los hogares del país. Por eso si hacemos un cálculo de concentración, con solo ese dato de tamaño, podría salir una conclusión alegre como la del siguiente gráfico.

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Si se compara la participación de cada decil en el pago del IVA (conos grises) con su tamaño (cilindros morados), en términos de cantidad de hogares, parece que están pagando menos los deciles más pobres (los que están a la izquierda del gráfico). Por ejemplo, el decil 1 que tiene el 10% de los hogares paga el 3,2% del total del IVA; mientras que el decil 10 paga 25,7%. El argumento del Gobierno es: segmentos del mismo tamaño pagan diferentes porciones del impuesto, favoreciendo a los más pobres. Pero esto es una ilusión derivada de la forma de presentación de los datos. ¿Se puede afirmar que la igualdad entre los deciles, en términos de número de hogares, es el factor de comparación adecuado para valorar el esfuerzo tributario de cada grupo? No, como veremos más adelante.

Para finalizar la presentación del argumento de Gobierno, veamos cómo se calcularía el indicador por excelencia del análisis de concentración: el índice de Gini, según la ilusión de ese esquema. En el gráfico siguiente se trazan los datos del gráfico anterior generando lo que conocemos como la curva de Lorenz. La cantidad de hogares (los cilindros morados del gráfico anterior) se representan en el eje horizontal y el porcentaje del pago del IVA (los conos grises del gráfico anterior) se muestran en el eje vertical.

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Combinando ambos datos surge la curva azul del gráfico: la curva de Lorenz. Tiene una curvatura hacia abajo lo que indica que el pago del IVA se concentra en los deciles más ricos. Esto se confirma con la recta roja que tiene el gráfico. Esta recta se denomina la línea de igualdad perfecta. Si todos pagaran exactamente lo mismo la línea azul sería igual a la recta roja. Pero, como habría una concentración de pago en los deciles ricos, la curva azul está por debajo de la línea roja. Para complementar el análisis, la teoría de la concentración calcula el índice de Gini. Cuando la línea azul está por debajo de la recta roja el Gini varía entre 0 y 1. Si se acerca a 1 la concentración es fuerte. Si se aproxima a 0 la concentración es menor. En este caso da 0,34, lo que revela un grado relevante de concentración del fenómeno bajo análisis: la distribución del pago del IVA. El pago del IVA se concentraría en los deciles ricos. De acuerdo al esquema del Gobierno: ilusión perfecta. ¡“El IVA es progresivo: los ricos pagan más”¡

Pero, ¿esto es realidad? No, porque todo el análisis se basa en un error contundente: para conocer el esfuerzo tributario la variable de comparación no es el tamaño de cada decil, de acuerdo al número de hogares. Lo correcto es comparar con la capacidad de pago de cada decil. ¿Qué define la capacidad de pago? El ingreso de los hogares, por supuesto. El lector puede devolverse al primer párrafo y observar cómo presentan el argumento los colegas Lucke y Cordero. Ellos dicen que el IVA es regresivo porque los deciles pobres pagan más en proporción a su ingreso. En consecuencia, de acuerdo a la teoría de la concentración, se debe comparar el porcentaje pagado por cada decil con el porcentaje del ingreso que tiene cada uno. Eso se presenta en el siguiente gráfico.

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Ahí se repite el dato del porcentaje de pago del IVA de cada decil (conos grises), pero se cambia el dato de hogares y se pone el porcentaje del ingreso del país que tiene cada decil (cilindros verdes). Con estos datos la ilusión del Gobierno se desploma. Por ejemplo, el decil 1 paga el 3,2% del total del IVA pero sólo tiene el 0,8% del total del ingreso existente en el país. Sin embargo, el decil 10 teniendo el 38,8% del ingreso del país paga sólo el 25,7% del total del IVA. Al llevar estos datos a la curva de Lorenz el panorama de concentración cambia radicalmente como se muestra en el siguiente gráfico. En este caso, la curva de Lorenz (la curva azul) pasa por encima de la línea de equidad (la recta roja). Esto significa que el pago del impuesto se concentra en los deciles más pobres. Cuando la línea azul está por encima de la recta roja el Gini varía entre 0 y -1; es decir asume un valor negativo. Si se acerca a -1 la concentración es fuerte. Si se aproxima a 0 la concentración es menor. En este caso el índice de Gini es -0,21, lo que revela que el pago del IVA se concentra en los más pobres y los ricos pagan menos, en términos proporcionales. La ilusión del Gobierno se ha esfumado. ¡El IVA es regresivo: los ricos pagan menos¡

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Una forma de reducir la regresividad es eximir del pago del IVA a los cuatro primeros deciles. En este caso el índice de Gini sería casi igual a cero, lo que significa que el impacto del IVA es neutro, desde el punto de vista de la concentración del pago del tributo. La curva de Lorenz de este caso se muestra en el siguiente gráfico. A la izquierda del gráfico la curva está por debajo de la recta de equidad (de color rojo), en el segmento que corresponde a los cuatro primeros deciles. Esto significa que tales deciles no pagan el IVA. Luego, hacia la derecha, la curva pasa por encima de la recta de equidad, mostrando que los quintiles del 5 al 10 sí pagan el IVA.

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A partir de esto último se puede formular una propuesta. Eximir a los cuatro primeros deciles del pago del IVA puede formar parte de la negociación para establecer un Pacto Fiscal: se acepta la aplicación del IVA a cambio de garantizar que los deciles de más bajo ingreso no paguen el impuesto. Al respecto, circula una propuesta que impulsa la devolución del impuesto a esos grupos rezagados. Sin embargo, la devolución es un mecanismo riesgoso desde el punto de vista de la población pobre. No está claramente regulado en el proyecto legislativo y probablemente se basaría en un cálculo estimado del consumo hecho por los deciles beneficiados, lo que elimina las especificidades del consumo de cada familia pobre. Esto da base para pensar que la devolución se trataría de un beneficio hipotético cuyo efecto podría no ser suficiente, y con cobertura dudosa, por lo que no se garantiza el impacto efectivo en la población pobre. Por eso, lo mejor es eximir del pago del IVA a las familias pobres, en el momento de la compra de los productos. Así el beneficio es inmediato, sin dar lugar a ninguna duda. En este tema vale la pena retomar la experiencia internacional. Puede revisarse, por ejemplo, el caso de la Tarjeta Uruguay Social, que se ha aplicado exitosamente en un contexto similar al nuestro. Se sugiere revisar las siguientes referencias:

https://www.youtube.com/watch?v=ZlkUkgJIDnQ

https://www.youtube.com/watch?v=1KYvu_i8wfQ

Finalmente, una precisión importante. El decil 10 contiene a la población con más ingresos. Pero, aun así, es un grupo muy grande para tener una idea más exacta sobre la capacidad de pago de los segmentos ricos del país. Lo ideal, en futuros análisis, es desagregar ese grupo en diez partes de tal manera que se disponga de los datos a nivel de “percentiles” (es decir grupos que representan un 1% del total de la población). Es probable que el análisis revele una concentración mayor del “menor pago de impuestos” cuando se estudie lo que pagan los percentiles 98, 99 y 100, por ejemplo.